绍兴市档案局梁国灿
　　
　　 行政执法是法制建设的主要内容之一。如果法制建设只有立法程序，而没有执法程序，再好的法律也是纸上谈兵。随着档案法制建
　　 设的深入发展，档案行政执法在档案法制建设中的地位与作用愈显重要。档案行政执法是保障档案事业发展的有效途径，进一步加强档案行政执法工作是进一步推进依法治档的必由之路，这已成为各级档案行政管理部门的共识。本文试图从档案立法的角度理性分析当前档案行政执法工作存在的问题、矛盾及其根源，并就完善档案立法有关问题作相关的思考。
　　 一、档案行政执法工作存在的问题、矛盾及其根源
　　 随着《档案法》的颁布，档案行政管理部门理所当然地具备了行政执法主体资格，名正言顺地成了法律授权的行政执法部门。十多年来，经过各级档案行政管理部门的努力，档案行政执法工作取得的成绩有目可睹。但客观地分析，档案行政执法工作与社会预期和档案事业的客观要求相比，还存在许多问题，并暴露出一些深层次的矛盾。
　　 首先，档案违法现象与行为仍具有很大的普遍性。
　　 档案违法现象与行为普遍存在，主要表现为：1、不少单位包括一些机关单位或其他国有单位，没有及时建立综合档案室，各种门类、载体档案没有实行集中统一管理。业务档案、会计档案、声像档案分散保存的现象更严重。2、应当立卷归档的文件材料没有及时收集、归档，散存在部门或者个人据为己有的现象司空见惯。3、一些单位档案保管条件不符合要求，档案库房和基本的防护设施欠缺，有的还存在安全隐患。4、重点建设项目、重大科技成果或其他技术项目鉴定、验收时未按规定验收档案。5、不按期甚至拒绝向档案馆移交档案。等等。
　　 上述违法现象与行为的普遍存在，如果是在《档案法》颁布以前或不久尚情有可原，但在《档案法》颁布十八年后的今天，则多少使人困惑。表层的原因，是社会档案意识和档案法制观念淡薄。但从立法的角度分析，一种违法行为的长期存在并呈普遍性，至少说明相关的法律法规缺乏足够的震撼力和威慑力。法律如具有威慑力，一种无形的执行力就会因此形成。
　　 其次，档案行政执法乏力，违法行为长期得不到有效制裁。
　　 面对普遍存在的违法现象与行为，各级档案行政管理部门认真履行行政执法机关的职责，努力加大执法力度，但是相比较其他系统的行政执法工作，档案行政执法难度较大，成效不显。表现为，一是档案行政执法停留在口头上的多。二是停留在一般的监督检查上的多。三是对发现的违法行为，听之任之的多。客观地说，档案法律法规的权威没有真正树立起来，不少档案行政管理部门很少运用法律手段解决档案工作中存在的问题。一些同志认为档案执法的刚性不够，有些同志甚至戏称其为“柔情执法”。这成为档案行政执法工作面临的又一大困惑。档案行政执法难在哪里？笔者认为主要有两个方面的原因：
　　 1、档案行政执法的对象往往是强势部门或单位。相对于行政执法主体，行政相对人往往是弱势群体，这是因为行政主体一般是行政执法机关，而行政相对人多是普通的企事业单位甚至老百姓个人。而档案行政执法的对象恰恰相反，面对的主要是各级党政机关和国有企事业单位，这里的许多单位无论从地位还是权势，都是档案行政管理部门所不及的。在这些部门、单位面前，倒显得档案局这个行政执法主体是弱势部门了。一旦有权有势的部门、单位出现档案违法行为，你如何进行执法？许多档案行政管理部门因此就畏缩不前了。
　　 2、档案法律法规授予档案行政管理部门的执法权非常有限。对于档案违法现象与行为，档案行政管理部门可以依法采取的具有一定威慑力的措施主要有三种：一是下发《档案执法监督检查通知书》。据此责令违法单位限期整改。二是通报批评。三是行政处罚。毫无疑问，行政处罚是其中威慑力最大的执法措施。根据《档案法》的赋予，县级以上各级档案行政管理部门可以参照施行的行政处罚种类有行政处分（警告）、罚款、责令赔偿损失、没收违法所得等四项。责令赔偿损失、没收违法所得是在档案已经遭受损失之后的补救措施，实际发生率不高，而且责令赔偿损失的“损失”如何计算很难操作。行政处分（警告）、罚款是行之有效的处罚措施，但按照有关规定，档案行政管理部门除所属单位人员外，对其他系统人员只有建议处分权，而没有独立的行政处分权。罚款则主要针对以下两种违法行为：一是在利用档案馆的档案中损毁、丢失、涂改、伪造档案的行为。二是买卖与转让档案的行为。后者在现实生活中很少发生，而损毁、丢失、涂改、伪造档案的行为被严格限制在利用档案馆档案的过程中，对可能大量出现且危害极大的各级机关、团体、企业事业单位在收集、整理和利用档案的过程中损毁、丢失、涂改、伪造档案的行为，档案法律法规却未赋予档案行政管理部门相应的权力加以查处。因此，行政处罚虽然是档案行政管理部门可以依法采取的惩戒措施，但由于其适用面过窄或过小，实际工作中极少真正运用，以致形同虚设。据笔者所知，档案行政处罚案件，不仅在绍兴没有承办过，在整个浙江省属凤毛麟角，即使在全国也是廖廖可数。正因为法律授权极其有限，就使得各级档案行政管理部门在行政执法中难以有大的作为，档案违法行为难以得到有效的制裁，作为行政执法机关的权威自然就无法树立起来。
　　 第三，档案行政执法面临一个多头执法的管理体制。
　　 行政执法体制不顺，会影响法律、法规的执行效果。档案行政管理部门作为《档案法》确定的档案行政执法部门，是档案行政执法的主体。通过法律的授权，县级以上各级档案行政管理部门已经获得了主要的档案行政管理权和行政处罚权。但是，这并非意味着所有的档案违法行为均由档案部门管辖并实施处罚。由于各行政机关职能分工的不同，相关的财政、建设、统计、文物等行政机关或主管部门通过法律的授权，各自获得了本系统有关档案违法行为的行政处罚权。当然，这种档案行政处罚权是局部的，被严格限于本系统的范围之内。但是由于各部门间往往各自为政，造成管理上的混乱和漏洞，容易造成执法部门之间没有明确的职责分工，影响到行政效能和政府形象，也影响到档案行政执法工作的成效。
　　 现行的档案行政执法体制不顺，主要体现在：1、档案行政执法部门条块分割，相互之间缺乏协调配合，造成执法工作形不成合力，相互掣肘，办事效率不高。如同一个地区的某一专业档案的执法检查，今天可能是档案局组织执法检查，明天有可能是专业主管部门来执法检查，使受检单位穷于应付。如果检查的内容与要求发生冲突，那就不仅仅是办事效率的问题了。2、管理系统存在交叉，职责不清。如对城建档案的管理，涉及到档案、城建等两家执法部门，由于对同种法律行为可能有多种不同的执法依据，客观上易造成行政执法者不作为、乱作为或难作为。
　　 有人说，现在从立法的层面上已经解决了影响档案行政执法的主要问题，笔者不这么看。我国现在基本上形成了以《档案法》为核心的包括法律、行政法规、地方性法规、行政规章在内的档案法规体系。这些法律法规在我国档案事业的发展过程中发挥了极其重要的作用。但其在强制性、可操作性以及档案法律法规之间的衔接等方面存在较大的欠缺，特别是涉及法律责任的许多条款内容显然刚性不足。因此，档案行政执法工作面临的各种问题和矛盾，包括档案行政执法的软弱无力，无不直接或间接地与档案立法有着密切的关系。也许可以这样说，档案立法的不尽完善或者相对滞后，是导致档案行政执法工作存在这样那样问题与矛盾的主要根源之一。因此，完善档案法律法规体系成为从源头上解决档案行政执法面临的困境与矛盾的必然措施。
　　 二、完善档案立法的若干思考
　　 立法是执法的基础，同时为执法提供保障。档案立法的根本目的，是最大限度地保护作为党和国家宝贵财富------档案的完整与安全。鉴于我国档案法制意识仍较为淡薄，许多档案违法行为普遍存在却得不到有效查处，严重影响我国档案事业的全面健康发展，笔者从有利于解决档案行政执法面临的困难与矛盾，改善档案行政执法工作的条件着手，通过思考，对完善档案立法提出三个方面的建设性意见。
　　 思考之一，通过立法，进一步扩大行政处罚的范围，授予档案行政管理部门更大的执法权。
　　 行政处罚权实际上是法律法规授予各级档案行政管理部门的一把尚方宝剑，而行政处罚范围的宽窄和权力大小则决定了这把尚方宝剑的锋利程度。特别是罚款，是行政处罚中最有效的一种措施，但《档案法》规定的罚款显然范围过窄、过小。对于普遍存在同时危害很大的在机关、企事业单位出现的拒绝归档、拒绝向国家档案馆移交档案、拒绝档案安全保管等违法行为，根据现行档案法律法规，档案行政管理部门只能采取几乎没有强制力的“责令限期整改”的措施。实际上，各级机关、团体、企业事业单位所保管的档案大部分都属于国家所有的档案，其中属于永久、长期保管的档案最终都要向国家综合档案馆移交。这也是档案馆馆藏的基本来源。由于机关企事业单位存在档案违法行为的普遍性，这些档案在进馆之前遭受损失的可能性很大，进馆之后倒相对安全了。从保护国家档案的根本目的出发，本当将进馆之前的违法行为作为档案法规调整的重点，然而《档案法》却偏偏将行政制裁的重点放在进馆之后的违法行为，这于理于法都说不通。
　　 “归档”是档案室业务工作的基础，“移交”是档案馆业务工作的基础。“确保档案安全”则是档案工作的基本要求。鉴于“归档”、“移交”和档案安全在档案工作中的特殊重要地位，笔者建议将“拒绝向档案机构、档案工作人员归档”和“不按照国家规定向国家档案馆移交档案”、“明知所保存的档案面临危险而不采取措施”三种违法行为增列为档案法律法规明确的罚款项目。
　　 事实上，将以上有关违法行为增加为罚款项目，是有参照物的。2000年1月由国务院颁布的《建设工程质量管理条例》就有相关的对档案违法行为的处罚条款。该条例第五十九条：“建设工程竣工验收后，建设单位未向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案的，责令改正，处1万元以上10万元以下的罚款。”第七十三条：“依照本条例规定，给予单位罚款处罚的，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款。”一部并非专门针对档案工作的行政法规，都能够对档案的违法行为作出如此严厉的制裁条款，那么全国人大制订的档案专门法律为什么不可以做到呢？
　　 对于《档案法》一时难以完善之处，通过地方性档案法规、规章加以补充完善，也可以提供有利执行的法律依据。1998年8月浙江省人大常委会颁布的《浙江省实施<中华人民共和国档案法>办法》中曾经明确规定了对“不按规定归档”和“不按期移交档案”这两种档案违法行为的罚款条款，但后来在2002年6月修改时又取消了。笔者认为，省人大作为省级立法机关，针对某一违法行为设立罚款这一处罚内容是合法可行的。
　　 思考之二，通过立法，改变下位法与上位法之间，或者同位法之间规定不一致的现象。
　　 上下位法或者同位法之间规定不一致，容易造成执法混乱，也是行政执法的大忌。现有档案法律法规下位法与上位法之间，或者同位法之间规定不一致的现象，集中地反映在国家档案局与各中央部委自行颁发的档案规章上。城建档案工作有关规章的不一致就很有代表性。如各建设单位是否向城建档案馆移交原件的问题。国家档案局于1997年7月发布的《城市建设档案归属与流向暂行办法》第十二条这样规定：“本办法第五条内容中涉及工程前期管理性文件材料的原件，应保存在档案形成单位；城市建设档案馆接收副本或复制件”。而建设部政策法规司等单位于2000年组织编写的《建设工程质量管理条例释义》则规定，“建设单位应当----向城建档案馆移交一套符合规定的工程建设项目档案原件。”针尖对麦芒，观点截然不同，使人不知所措。还有工程档案向城建档案馆的移交范围，工程档案的组织验收等问题，国家档案局与建设部出台的规定，其内容与精神都存在较大的出入。
　　 档案法第六条明确规定：“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导”。显然，“统一制度”是国家档案局最重要的主管职能之一。而“统一制度”的核心内容，应当体现在对档案法律法规的审查把关上，确保我国各种出处的档案法律法规在内容与精神实质上的一致性。
　　 为根本改变目前档案法律法规下位法与上位法之间，特别是同位法之间规定不一致的现象，确保国家档案行政管理部门依法履行“统一制度”的职能，笔者建议：1、在《档案法》或《档案实施办法》中增加一条：“中央有关主管部门制定的本系统专业档案业务标准和技术规范应当经国家档案行政管理部门审定。”应当说，造成国家有关档案法规不一致的现状，与中央有关主管部门颁布档案工作规章或标准规范没有通过国家档案局审定有着一定的关系。 2、对原有档案法律、法规进行及时清理，有针对性地修改甚至废止那些过时的立法；对与上位法相抵触的、已过时效的法律进行修改、补充或废止；特别是对若干平级间档案法律、法规对待同一问题的规定存在冲突的进行调整，使之趋于一致。3、以后中央有关主管部门出台的档案规章或专业档案业务标准和技术规范原则上应当与国家档案局联合发布。
　　 思考之三，通过立法，加快档案行政体制改革，改革多头执法的管理体制。
　　 档案行政执法中暴露的问题也向我们发出了一个信号，那就是现行档案行政体制已经成为推进依法治档的重大障碍。令人欣喜的是，我国一些地区已经在探索与创新档案行政体制改革方面走出了路子，如广东深圳市和上海浦东新区实现了城建档案馆并入档案局，安徽省全面改革国家档案管理利用模式。实践证明，这种改革，一是有利于克服政出多门、多头管理的弊端，消除在旧体制下不可避免的部分职能交叉、行政执法主体不明确等现象，也符合一件事由一个部门主管、相同或相近的职能由一个部门承担的原则。二是有利于树立档案部门的在档案工作上的权威形象与地位。三是有利于专业档案工作如城建档案工作的进一步发展。这些改革实施后，受到全国各级档案部门的普遍关注与好评。中共中央政治局候补委员、中央书记处书记、中央办公厅主任王刚同志于去年8月和12月先后两次作出重要批示，一方面高度评价深圳在档案管理体制建设等方面取得的突破，认为这“为全国档案工作起到了很好的示范作用”；另一方面充分肯定安徽省探索建立国家档案管理利用新模式的做法，希望“各级档案部门要从实际出发借鉴这些经验。”
　　 任何一种改革，最终要寻求立法的保障作用，这样才有利于改革目标的全面实现。建议通过立法，肯定广东深圳和安徽省等地改革档案管理体制、创新档案服务机制的做法，从而进一步推动在全国范围加快改革多头执法的管理体制。